污水处理管理研究GREENPEACE绿色和平知识产权声明：本报告由绿色和平和南京大学（溧水）生态环境研究院共同发布，知识产权归双方共有。编者：袁增伟、邓婷婷、郭治鑫、薛乐平顾问：生态环境部环境规划院环境政策部副主任董战峰保航、江卓珊、刘文杰、徐婧寒、郑名扬2019年5月专家荐语专家荐语《工业园区污水处理管理研究报告》系统综述与分析了我国当前污水处理现状以及工业园区污水处理厂管理现状和存在问题等，从责权边界、排放标准体系、污水处理系统建设机制等方面提出了针对性的建议。总体上，报告思路清晰，资料详实，问题分析针对性强，提出的建议符合我国当前相关方面的政策需求。建议在之后的分析研究中，可考虑不同工业园区类型差异，提供分类指导、分类管理等差异化的管理策路。北京师范大学环境学院副院长张力小教授国家《水污染防治行动计划》（即“水十条”）明确提出各工业集聚区应按规定建成污水集中处理设施。同时，环境保护部、商务部、科学技术部联合发布《国家生态工业示范园区管理办法》，要求国家生态工业园建设污水集中处理设施。因此，在建设完成后，如何确保工业园区内污水集中处理设施的稳定运行是一个亟需解决的重要议题。该报告围绕工业园区污水处理厂管理对策开展相关的研究，通过结合工业园区实际案例，全面梳理了污水集中处理设施的管理现状，系统剖析了工业污水管理的现行政策，总结、凝练、识别了工业园区污水处理厂在运行管理方面存在的主要问题，并针对工业园区污水处理厂维护、运行、监管等出现的关键问题提出了相应的管理对策及措施建议。该报告可为地方政府及园区管委会加强污水集中处理设施的监管提供管理支持，对于贯彻落实国家《水污染防治行动计划》要求，促进地方在水污染防治方面的工作，具有重要的意义。建议该报告按照研究类型的报告体例重新梳理章节，补充实际案例调查方式、来源、途径等调查方案相关内容，并结合工业园区污水集中处理设施的实际特点提出分区分类的管理对策建议。中国环境科学研究院水环境研究所刘晓玲研究员该报告对中国污水处理现状进行了分析，指出本应作为治污主体的污水处理厂存在严重的超标排放问题。围绕工业园区污水处理厂管理现状和存在问题，如管理分散、协调机制不健全，缺乏合理的污水排放标准，污水处理配套设施建设滞后等问题进行了深入的剖析。并从明确责任边界、完善工业园区污水排放体系、加强园区基础设施建设等方面提出针对性的建议。该研究具有一定的实际应用价值，可为解决工业园区污水处理厂严重超标问题和管理政策制定提供参考。建议将园区企业的间接排放管理与企业的排污许可证有机结合，并结合实际案例调研提出更细化的建议。此外，还可以考虑根据不同园区类型进一步精细化政策建议。生态环境部南京环境科学研究院流域生态保护与水污染控制中心主任张毅敏研究员3目录CONTENTS01污水处理厂超标排放现状0602工业园区污水处理管理现状和存在问题091.工业园区污水处理流程102.工业园区污水管理存在的问题问题一：管理分散，协调机制不健全11问题二：缺乏合理的污水排放标准13问题三：污水处理配套设施建设滞后1603讨论和建议171.划清责任边界，明确履责和追责机制2.完善工业园区污水排放标准体系23.多方式支持园区污水处理基础设施建设附录22注释2501污水处理厂超标排放现状工业园区建设污水集中处理设施是“水十条”的要求，也是未来工业污水处理的趋势。截至2018年9月，2411家省级及以上工业园区污水处理设施建成率达97%。污水处理厂能否达标排放是这一策略成败的关键，也是2020年工业污染源达标排放计划能够有效落实的关键。然而，污水处理厂目前普遍存在超标排放严重的现象。01污水处理厂超标排放现状自2016年起，中国已经成为全球污水处理量最大的国家之一'，据最新宫方数据统计，仅工业污水和生活污水两项的年处理总量就高达971亿吨2。然而，本应作为治污主体的污水处理厂目前整体排放达标情况不容乐观。根据生态环境部3每季度公开的严重超标重点排污单位名单，2018年全年，全国共有436家（次）重点排污单位因超标严重被处罚，其中污水处理厂243家（次），占比56%（图1）“。其中19家污水处理厂出现3次及以上超标排放，更有5家污水处理厂连续四个季度严重超标。80■涉气企业口污水处理厂10第一季度第二季度第三季度第四季度图12018年前三个季度严重超标各类型企业数量目前，污水处理厂超标情况呈现出加重趋势。2016年，严重超标5的污水处理厂占严重超标重点企业总数的20%-30%，这一比例在2017年迅速扩大：第一季度增长至55%，第二季度增长至78%。此后虽然略有下降，但是严重超标的污水处理厂占严重超标重点企业总数的比例仍连续五个季度接近或超过50%（图2）。100%80%78%63%60%60%55%59%59%54%49%40%32%22%25%21%20%0%第一季度第二季度第三季度第四季度第一季度第四季度第一季度第二季度第三季度201620172018图22016-1018年严重超标污水处理厂占严重超标重点排污单位总数比例01污水处理厂超标排放现状自2015年起，国家出台了一系列政策以推动工业园区污水处理厂成为工业河南省264污水治理主体（附表1，附表2）。根河北省山东省据国务院2015年4月出台的《水污染湖南省防治行动计划》（以下简称“水十条”）江苏省要求，各工业园区应于2017年底前建安徽省设污水集中处理设施。2015年12月，江西省原环境保护部发布的《国家生态工业广东省示范园区管理办法》明确要求国家生湖北省态工业园需建设污水集中处理设施。浙江省新疆维吾尔自治区这一系列政策意味着工业园区集中进辽宁省行污水处理是水污染防治计划至关重福建省要的策略，污水处理厂能否达标排放贵州省是这一策略成败的关键。黑龙江省四川省“水十条”自出台以来已经推动超过内蒙古自治区云南省950个省级及以上工业集聚区建成污吉林省水集中处理设施，新增废水处理规模重庆市2858万吨/日%。截至2018年9月末，天津市全国2411家省级及以上工业集聚区污陕西省水处理厂建成率达97%。从地域上看甘肃省(图3)，工业园区污水处理设施大部山西省分集中在中东部地区7。截至2018年新疆生产建设兵团1月底，河南省共建成264座工业污水广西壮族自治区宁夏回族自治区集中处理设施，是目前建成数量最多北京市的省份。第二大省份为河北省，共有上海市239座，其它工业污水集中处理设施超青海省过100座的省份包括山东省、湖南省、海南省江苏省、安徽省、江西省、广东省、西藏自治区湖北省。050100150200250300个数图3中国各省工业集聚区污水处理设施数量但是，近年来江西，江苏，河南等多地发生的工业园区水污监管机制需要得到进一步完善，并且“到2020年底，各类染事件暴露了目前中国工业园区污水处理过程中存在政策不工业污染源持续保持达标排放”。本报告将结合实际案例，健全，监管不到位等诸多问题。园区内的污水处理厂若不能通过剖析中国工业园区污水监管现状，识别工业园区污水处发挥其应有效用，则会严重影响我国工业污水问题的解决。理过程存在的诸多问题，并相应地提出对策建议，以助力解决污水处理厂超标严重的问题，减少工业园区水污染带来的原环境保护部在其2016年发布的《关于实施工业污染源全面人体和环境危害。达标排放计划的通知》中要求，污染物排放标准体系和环境8盛02工业园区污水处理管理现状和存在问题目前，工业园区污水处理的各个环节的管理和监督涉及到多个部门，部门间协调机制不健全导致监管不到位的问题时有发生；不仅如此，缺乏合理的污水排放标准，配套处理设施建设滞后等问题也制约着园区污水处理厂超标排放问题的解决。02工业园区污水处理管理现状和存在问题2-1工业园区污水处理流程“水十条”要求各工业集聚区修建集中污水处理设施，越来越多的工业园区选分散预处理管网输送集中深度处理择新建园区污水处理厂，但仍有部分工业园区委托城镇污水处理厂进行工业污水集中处理。这两种情况都是先由园区企业园区管委会污水处理厂内的企业进行污水预处理，达到污水处建设预处理装置、城镇排水主管部门实施深度处理实施预处理建设管理园区污水管网理厂污水纳管标准（间接排放标准）后，再经过管网输送至污水处理厂进行集中园区管委会深度处理，达到排放标准后排入环境或园区管委会城镇排水主管部门园区管委会委托公司者回用（图4）。城镇排水主管部门负责规划建设和管理运营单位审批企业纳管但是，排入工业园区污水处理厂和排入城镇污水处理厂涉及到不同的管理部当地环境部门门。本报告会将工业园区污水处理管理环境部门园区环境部门过程分为三个阶段进行分析：分散预处监督排放监督排水口水质理、管网输送和集中深度处理。图4工业园区污水处理环节及相关单位责任分工环节一：分散预处理在工业污水预处理环节，若企业预处理废水排入工业园区污水处理厂进行处理，规划建设局、园区管委会”或者管委会委托的服务公司负责企业将对此进行纳管审批；若企业预处理废水排入城镇污水处理厂集中处理，根据《城镇排水与污水管理条例》规定，城镇排水主管部门负责审批企业排入城镇污水管网的排水许可证。但不论是哪种情况，企业预处理废水水质监管均由当地环境部门负责”，部分工业园区管理办法中规定由园区环保局口、安环局或者环保所负责监管。环节二：管网输送企业预先处理污水并达到间接排放标准后，经管网输送到污水处理厂进行集中处理。若排入工业园区污水处理厂，园区管委会负责规划园区配套的管网建设，然后向环境部门和住建部门递交申请。环境部门主要负责环评，住建部门则负责管网的设计与管理“，园区管委会负责管网的日常管理运营。若排入城镇污水处理厂，由城镇排水主管部门负责管网的规划和日常管理运营，环境部门同样负责环评。环节三：集中深度处理污水最后到达污水处理厂进行集中处理，达到排放标准后排入环境。若污水排入工业园区污水处理厂，作为园区污水处理厂行政主管单位5的园区管委会会委托运营方负责污水处理厂的日常运营。若污水排入城镇污水处理厂，则通常由城镇排水主管部门委托的公司进行日常运营。两种情况下，均由环境部门负责监管污水处理厂排水水质。由此看来，一个企业排放的污水由预处理到最终排入环境要经过三，四个部门单位的管理与监督，导致了管理分散，协调机制不健全，监管不到位等问题。加上现行的排水标准不合理；配套设施建设滞后等，是污水处理系统亟需改善的问题。102-2工业园区污水管理存在的问题问题一：管理分散，协调机制不健全多部门审批监管且部门间协调机制不健全使整个过程易产生监管疏漏，是污水处理厂排放超标严重的根本原因（图5）。水质监测仪环节一问题1：如果排污企业将预处理污水排入园区污水处理厂，园区管委会和当地环境部门为上下级关系，两部门均负有监管责任。管委会最了解园区情况，但可能由于需要当地环境部门授权不能及时进行监管。问题2：企业预处理废水排放的审批和监管涉及多个管理部门。部门之间缺乏合作机制，信息不畅，导致环境部门不了解审批的企业预处理排水信息，无法对企业预处理进行监管。环节三工业园区污水处理厂和城镇污水处理厂均无权及时获知企业预处理排放水质信息，所以在发现进水超标时：问题：管网输送环节环节二问题1：问题2：缺乏监管部门无法第一时间采取应急无法判断源头排污企业，措施。缺乏证据，容易“背锅”图5工业园区污水处理过程存在的管理问题1102工业园区污水处理管理现状和存在问题「)企业预处理后的废水水质超标可能导致下游污水处理厂汇聚到污水处理厂进水管，污水处理厂难以通过进水达标检出水超标，甚至处理设施瘫痪。2017年11月，深圳市出台的《深测判断哪一家排污企业的预处理没有达标。然而进水超标极圳经济特区排水条例》修订说明提到“污水处理厂都在下游，易导致污水处理厂超标排放。企业预处理污水水质由环境部被动接受来水，出现进水重金属超标造成生化系统瘫痪的案门监管，需要等到环境部门发现企业预处理超标后再告知污例每年都有发生”。这一问题正是工业废水排入城镇污水处水处理厂，使得污水处理厂不能第一时间发现情况并进行应理厂出现的主要问题，其发生的根本原因是城镇排水主管部急处理。门和环境部门分别负责企业纳管审批和企业排污监管，两部门之间信息不畅通，缺乏合作机制。在此案例中，环境部门由于企业预处理超标导致后瑞污水处理厂出水超标的归责问不清楚工业废水达标处理后是排入了自然水体还是管网，也题一直争议颇多。据《水污染防治法》规定，污水处理厂超不清楚市政排水管网及污水处理厂能否接纳，输送和处理工标排放应受到处罚，意味着即使由进水水质超标导致的污水业废水；城镇排水主管部门则不清晰工业废水水质、水量及处理厂出水超标，污水处理厂仍然受罚。近年来，污水处理与市政排水管网接驳的情况。2018年1月，原环境保护部再厂上诉当地环保局的案件频繁发生并引起热议，2016年武汉次强调各级环境保护主管部门和城镇排水主管部门应加强工沃特科凌投资有限公司状告武汉市环境保护局案件。虽然该作联系，完善沟通协调和信息共享机制，但未从根本上明确公司和环保局签订了免责协议，规定“因进水水质超标导致两部门的合作机制”。出水超标，公司不承担经济责任”，但法院最终判决协议中的判定该免责理由没有法律依据，进水超标不能作为出水超当下，越来越多企业选择将预处理废水排入专门处理工业废标的免责理由。2018年，乌鲁木齐西站污水处理厂起诉乌鲁水的园区污水处理厂，但现阶段缺乏国家层面的管理条例，木齐市环境保护局，最终法院认为污水处理厂未提供充分证各地区管理机制也不尽相同。管理上不但涉及到园区管委会据，证明进水口污染物超标与出水口污染物超标之间存在因和园区环境部门的信息共享和合作机制，还涉及园区环境部果联系，而判污水处理厂败诉。门和上级环境部门的水质监管权责分配。比如在2018年4月中央电视台曝光的案例中，河南内黄县陶瓷产业园污水偷4)园区管理委员会和环境部门等监管机构不作为也是工业排导致周边30多米深的地下水变黑，无法饮用，村民庄稼绝园区发生水污染的主要原因之一。一方面，多地环境部门不收。陶瓷园区环保所所长在接受采访时表示，只有在环保局够重视企业预处理排水监督，但这一环节对后端污水处理厂授权之后，才能调查园区企业。最了解园区企业情况的园区能否达标排放至关重要。另一方面，工业园区内的工业企业环保所没有调查园区企业的权力，需要上级环保局先授权，多为当地经济支柱，有些监管部门缺乏监管意愿，企业私设极易造成监管不及时。暗管直接偷排甚至污水处理厂空转等时有发生。例如2018年9月，生态环境部暗访发现江西省彭泽县矶山化工园区污水「2)企业污水经由管网输送至污水处理厂环节的监管主体不处理厂空转，企业污水偷排。彭泽县化工园区污水偷排早在明确，管网漏损造成的污水漏排问题难以问责。比如河北霸2018年上半年就被公众举报两次，一例举报园区的一些化工州一工业园区于207年新建园区污水处理厂，但由于污水输企业排放不达标，导致周边饮用水源受影响；另一例举报园送管网破裂导致污水外溢造成大量农田受到污染，该问题半区在深夜经过埋在长江堤坝下方的排污管道偷排污水入长江。年后仍没有得到有效解决”。但是针对这两则举报，彭泽县工业园区党工委和园区环保分局组成的调查组称并未发现暗管，工业园污水处理厂运行以3)工业园区的污水处理厂只负责废水集中处理，不能直接来出水稳定达标，指出这两则举报均不属实”。直到2018年监测每家企业预处理出水水质。不同企业建设的预处理管网9月中央环保督查组发现问题后，该工业园才开始整改。1202工业园区污水处理管理现状和存在问题问题二：缺乏合理的污水排放标准目前，中国工业废水集中处理设施暂无专门的排放标准。据城镇一级A标准)严。同时，企业预处理后的污水水质应达统计，2017年国控重点污染源中4100家污水处理厂主要执到间接排放标准（图6）。据本报告分析，工业园区污水处行2002年出台的《城镇污水处理厂污染物排放标准》，占理厂现行的排放标准和企业预处理执行的间接排放标准均有比91.1%，其中大部分执行最严格的一级A标准（以下简称待完善。企业预处理后的污水应达到！间接排放标准。间接排放标准工业园区污水处理厂暂无专门1应符合下游污水处理厂的进的污水排放标准，大部分排入！水要求，并且应等于或者严于外部环境的废水执行《城镇污：企业所属行业的行业标准中「水处理厂污染物排放标准》的1规定的污染物间接排放限值。一级A标准。城镇污水处理厂排入外部环境的废水执行《城镇污水处理厂污染物排放标准》4图6工业园区污水处理过程中涉及到的标准1302工业园区污水处理管理现状和存在问题缺乏工业园区污水处理厂排放标准在工业园区污水处理厂执行的城镇一级A标准中，部分污染物指标远严格于行业标准，但是部分污染物去除要求则无法满足行业标准需求，而且缺乏工业特征污染物指标，意味着企业需要预先处理废水以去除污水处理厂无法满足行业标准需求的污染物。这样既增加了企业预处理成本，又可能由于企业在预处理过程中消耗污水处理厂生化处理需要的碳源，污水处理厂需额外补充，进而加重了污水处理厂成本。表1《城镇污水处理厂污水排放标准》和行业标准对比化学原料和造纸及纸制品行业纺织业煤炭开采和洗选业农副食品加工业污水处理厂化学制品制造业污染物(mg/L)制浆造纸工业水污《煤炭工业污染《无机化学工业污染《纺织染整工业水污分行业院粉工业水城镇污水处理厂染物排放标准》物排放标准》(GB物排放标淮》染物排放标准》(GB35440-2008)20426-2006)无问(GB31573-2015)(GB4287-2012(GB25461-2010)无问接排放标准色度（稀释倍数）305050悬浮物1050305050301020202050508080501001081015总氮152012153005080.5050.30.5硫化物0.5石油类10.5可吸附有机卤化物1121201不得检出0.5氟化物610二氧化氯0.5备注：1.行业标准为现行行业标准；《城镇污水处理厂排放标准》为新建企业标准4.蓝色：城镇污水处理厂排放标准一级(A)严于行业排放标准2.(0内为水温大于12时的控制指标绿色：城镇污水处理厂排放标准一级(A)达不到行业标准要球3.如果没有直接对应的行业标准，则选择属于该行业的某个标准进行对比黄色：城镇污水处理厂排放标准一级()中无要求但行业排放标准有要求具体来讲，城镇一级A标准中多项污染物排放限值明显低于执行这一标准不能满足化工行业总氰化物和硫化物的去除需中国废水排放量最大的几个行业排放标准二，比如化学需氧求、造纸行业总氮的去除需求，和纺织行业硫化物和六价铬量(CODcr）)在城镇一级A标准中排放限值为5Omg/L,而的去除需求，而且由于城镇一级A标准未规定氟化物和二氧造纸、纺织和农副食品加工行业的排放限值为80mg/L或者化氯的限值，按该标准设计的污水处理厂无法满足化工、纺100mg/L；悬浮物、色度、氨氮、总氮、总磷、石油类、可织或者煤炭行业对氟化物或者二氧化氯的去除需求（表1）。吸附有机卤素和六价铭的排放限值存在同样的情况。但是，1402工业园区污水处理管理现状和存在问题企业预处理间接排放标准不合理目前生态环境部出台了64个国家层面的水污染物排放标准，随着专门处理工业废水的工业园区污水处理厂越来越多，部其中57项标准包含了关于间接排放标准的规定。55项标准分行业标准在修订过程中放宽了间接排放标准。具体来讲，《纺中的间接排放标准规定没有区分排入城镇污水处理厂和工业织染整工业水污染物排放标准》的修订几经波折。2012年第园区污水处理厂的情况，也未允许企业与污水处理厂协商间一次修订区分了排入城镇污水处理厂和工业园区污水处理厂接排放标准（附表三）。的标准，相当于放宽了工业园区污水处理厂的间接排放标准；由于排入城镇污水处理设施的间接排放标准等同于直排标准，“水十条”出台后，近千座工业园区建成了园区污水处理厂，企业无法落实，2015年6月再次放宽了排入城镇污水处理部分工业园区污水处理设施能根据园区的具体需求处理部分厂的间接排放标准“（图7，表2）。但该标准不足的是未预工业特征污染物。随着污水处理厂能力提升，其进水要求逐留企业和污水处理厂协商间接排放标准的空间。据浙江省省渐减低，若行业标准中规定的间接排放标准不放宽或者仍然厅信息，若绍兴市纳管标准中CODcr由500mg/L提高到不允许企业和污水处理厂根据污水处理厂处理能力进行协商，200mg/儿，企业需增加50亿元以上投资升级预处理设施，企业需要投入大量资金和人力修建、运营不必要的预处理设平均每家企业增加2000万元5，可见间接排放标准对与处施，可能造成企业由于预处理投入过高而不愿意将污水排入理设施建设费用影响非常大，若企业无法承担预处理设施的污水处理厂，也无法发挥园区污水集中处理的技术经济优势。费用，可能加剧偷排漏排的问题。1992年发布未设计间接排放标准2012年修订增加了排向公共污水处2015年3月理系统的间接排放标准修改部分条款区分了间接排放排入城2015年6月暂缓未区分排向工业园污水镇污水处理厂和工业污2015年3月的部分修改处理厂的情况染处理厂的情况。放宽排入城镇污水处理放宽了排入工业园区污厂的间接排放标准，由达水处理厂的间接排放标到直排标准改回原来的准。间接排放标准。提高了排入城镇污水处未留给企业和污水处理理厂的间接排放标准厂协商间接排放标准的空间图7《纺织染整工业水污染物排放标准》关于间接排放标准的修订15